Dr. Osmar Ventris
Advogado, Pesquisador, Consultor e Instrutor
na área de Segurança Pública Municipal.
Ser Humano, Animal Social e Político
O ser humano é um animal essencialmente social, ou seja, só se concebe o ser humano vivendo em sociedade, a exceção é muito rara. Por viver em sociedade vive em constantes conflitos de interesses. Basta dois seres humanos viverem juntos para que os interesses colidam.
Graças à Política, é possível a convivência de grupos com interesse contraditórios dentro da mesma sociedade.
De fato, a política nada mais é de que a arte, ou ciência, de compor interesses divergentes, de forma que atenda os interesses superiores da comunidade, ou seja: o bem comum. Através da política são estabelecido normas de convivência.
São Tomás de Aquino, repercutindo Aristóteles, afirma que: “o homem é, por natureza, animal social e político, vivendo em multidão, ainda mais que todos os outros animais, o que se evidencia pela natural necessidade. Afirma, ainda, que a vida solitária é uma exceção”.
Diríamos nós: o ser humano, por ser essencialmente social, é, por conseqüência, um animal essencialmente político.
Por ser um animal político, o ser humano consegue, mediante composição de interesses contrários, estabelecer normas, regras de convivência, rever conceitos, costumes e tradições adequando as normas jurídicas possibilitando o progresso e o desenvolvimento social e tecnológico da sociedade.
As regras que o Estado tutela são as LEIS, pois representam a soberania do Estado.
O Estado Moderno
O Estado é a resultante da evolução natural das sociedades e do direito, sendo, pois uma sociedade política e juridicamente organizada dentro de um território.
Com a evolução da sociedade e, principalmente do Direito, chegou-se à concepção do Estado, segundo alguns renomados doutrinadores, a mais perfeita e complexa invenção humana até os dias de hoje. Nenhuma nação política e juridicamente organizada prescinde do complexo engenhoso chamado Estado.
O Estado, como sociedade política e juridicamente organizada, tem por finalidade se constituir em meio para que os indivíduos e as demais sociedades internas possam atingir seus respectivos fins particulares, desde que, esses fins não prejudiquem os demais membros da sociedade.[1]
Elementos Essenciais do Estado
São considerados, por alguns autores como elementos essenciais do Estado: a soberania e o território. A maioria acrescenta o povo, fixando em três elementos considerados essenciais para a existência e reconhecimento de um Estado. Todavia, outros há que acrescentam um quarto elemento: a finalidade (do Estado).
O povo é o elemento essencial basilar do Estado. Para ele é direcionada toda a ação do Estado, buscando proporcionar o bem comum.
As ações do Estado Moderno deveriam visar essencialmente o bem estar comum do seu povo.
Por seu turno, o Papa João XXIII1 [2]conceituou o bem comum como: “o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana”.
O Estado, na verdade, é formado pela união dos indivíduos e a submissão destes a um poder central em troca do bem comum, caracterizado, principalmente pela segurança e sobrevivência. Evitar confundir povo com nação (indica comunidade) e com população (não indica vínculo jurídico entre a pessoa e o Estado, sendo mais uma expressão numérica, demográfica ou econômica).
A soberania, no ensinamento do festejado Dallari[3]: “a noção de soberania está sempre ligado a uma concepção de poder”, enquanto, Reale10 conceitua a soberania como: “o poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de convivência”.
A soberania se caracteriza pela sua inalienabilidade, indivisibilidade, imprescritibilidade e pela sua unicidade (aplicável a universalidade dos fatos ocorridos no Estado). Por ser una e indivisível, não se admite num mesmo Estado duas soberanias concorrentes, sendo inadmissível a existência de várias partes separadas da mesma soberania; inalienável: pois aquele que a detém, ao ficar sem ela, desaparece, seja o povo, a nação, ou o Estado. É imprescritível: porque jamais seria verdadeiramente superior se tivesse prazo certo de duração. Sinteticamente, podemos afirmar que um Estado é soberano quando pode exercitar o poder de sua decisão.
A soberania deve ser exercida sobre determinado território. Logicamente que este poder é exercido sobre as pessoas que estão nesse território.
O território delimita a raio de ação do poder soberano do Estado. Não existe Estado sem Território.
Dos Agentes do Estado
Interessante observar que um ESTADO para ser considerado e reconhecido internacionalmente como Estado, deve obrigatoriamente apresentar os três elementos essenciais, sendo que a falta de um só elemento coloca e a própria existência do Estado em xeque!
Na prática, é fácil visualizar a necessidade da existência de um povo dentro de determinado território para se ter uma noção de Estado, porém nem sempre se consegue visualizar a soberania como elemento essencial de um Estado, pois é abstrata.
Assim como, abstrato é o próprio Estado, eis originado de uma ficção jurídica: O Estado é uma Pessoa Jurídica, portanto abstrata. Pessoa Física é concreta, Pessoa Jurídica é uma abstração criada pelo Direito, pois somente as Pessoas possuem Direitos e Obrigações!
Ocorre que, sendo o Estado uma entidade abstrata e que para existir necessita exercer, sobre a população em seu território, sua Soberania, que é também abstrata, nos deparamos com a seguinte situação concreta:
-O Estado (abstrato), para exercitar sua soberania (abstrata), se utiliza da AÇÃO HUMANA de seus agentes: São os agentes do Estado (funcionários públicos e equiparados).
-Portanto, Agentes do Estado, sejam na esfera da União; na esfera dos Estados-federados; seja na esfera do Distrito Federal ou Agentes do Estado na esfera municipal, nada mais são do que seres humanos que, mediante procedimentos legais, se predispõem a emprestar sua ação humana para que o Estado venha concretizar a sua soberania!
Entendendo a soberania como a “vontade” do Estado, surge uma questão:
- Qual é a ”VONTADE” do Estado!(entidade abstrata?):
- VONTADE DO ESTADO É TÃO SOMENTE A LEI. Seja ela justa ou injusta: cabe ao agente do Estado concretizar a Lei, expressão máxima da soberania do Estado. Daí “o princípio do Direito Administrativo: Todo servidor público só deve fazer o que a lei determina” Sim, pois ele só é servidor público para tornar concreta a soberania do Estado.
Todos os cidadãos devem lutar para que as leis sejam justas. Sendo injustas, cabe mobilizar-se para o seu aperfeiçoamento. Porém, enquanto Agente do Estado em serviço, ao agente do estado só cabe o cumprimento da lei, pois desta forma estará, mediante sua ação humana, impondo a soberania do estado.
Um agente do estado quando falha, é a soberania do estado que falhou, e daí, a própria existência do Estado estar em xeque.
Todavia, para que o Agente do Estado possa agir, como se fosse o próprio Estado agindo, este agente é investido, pelo Estado, de um instrumento intimamente ligado à sua Soberania.
PODER DE POLÍCIA
Este Instrumento é o Poder de Polícia: instrumento do Estado, investido em seus agentes, possibilitando aos mesmos, contrariar interesses individuais ou coletivos, para impor a lei sobre o caso concreto, fazendo prevalecer a “vontade do Estado” para o bem comum.
Como o Estado é uno, sua soberania é una e, portanto, este instrumento, Poder de Polícia, também é único. Não existe dois poderes de polícia! Assim, este único instrumento é investido em todos agentes do estado para que seja usado na sua respectiva esfera de competência.
Um Guarda Municipal é um agente do Estado na esfera municipal. Portanto, investido do Poder de Polícia. Conseqüentemente, um Guarda em ação é o Estado em ação através da ação humana do Guarda Municipal (assim também através da Policia Militar e outros funcionários Públicos legalmente investidos em suas funções).
A Constituição Federal em seu Título V, trata da “DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS”. Ora, defender o Estado é defender seu território, seu povo e sua soberania, ou seja, a sua capacidade de se autogovernar impondo suas leis sobre a população em seu território!
O Título V da Constituição Federal em vigor só tem três Capítulos, nada mais!
Capítulo I – DO ESTADO DE DEFESA E DO ESTADO DE SÍTIO: Não há o que muito se comentar: trata-se de mecanismos e procedimentos excepcionais, legais, para DEFESA DO ESTADO em situações de graves conflitos sociais, onde o Estado, através de medidas do Presidente da República, ouvido o Conselho da República e o Conselho da defesa Nacional, buscam restabelecer a ordem pública e a paz social recompondo a soberania do Estado.
Capítulo II – DAS FORÇAS ARMADAS: Destina-se à defesa da pátria e à garantia dos poderes constitucionais. O foco principal é o inimigo externo, a defesa de nossos limites.
Capítulo III – DA SEGURANÇA PÚBLICA: visa a “preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”
No interior do capítulo III, tratando de Segurança Pública, o legislador constituinte fez constar a possibilidade dos municípios criarem Guardas Municipais, sob o pretexto de cuidar de bens serviços e instalações. Se o Capítulo III fala de SEGURANÇA PÚBLICA e as Guardas Municipais estão inseridas nesse Capítulo, não há o que se questionar: Guarda Municipal atua na Segurança Pública. E mais, atua na Segurança Pública com a missão de “fazer valer a soberania do Estado” , pois inserido no Título que expressamente cuida da Defesa Do Estado e das Instituições democráticas. Observemos que são os únicos servidores públicos municipais inseridos nesse título constitucional!
Portanto, orientando, fiscalizando e impondo a lei, o GM atua segunda a “vontade soberana” do Estado, sendo que, falhando o Guarda, é a soberania do Estado que está falhando e, como vimos no início, o Estado para existir necessita de três elementos essenciais: território, povo e soberania. Faltando um dos três a própria existência do Estado está em cheque!
MISSÃO, FUNÇÃO E FORMA dos Guardas Municipais
Sobe esta ótica, observemos que a MISSÃO do Guarda é o que prescreve o Título V da Constituição: Defender o Estado e suas Instituições Democráticas. Devendo, pois agir para que a soberania do Estado não seja posta em cheque. Para tanto, o Estado investe no GM o instrumento chamado Poder de Polícia, exatamente para que o Guarda possa, legalmente, contrariar interesses individuais ou coletivos em defesa do bem comum e, ou defesa do próprio Estado, cumprir sua missão.
Para cumprir sua missão frente ao TÍTULO V, o GM exerce sua função nos termos do capítulo III do citado título, ou seja:: Atua na Segurança pública!
Para cumprir sua missão, exercendo sua função, o GM atua na esfera municipal, com trajes característicos, regulamentos e equipamentos próprios, conduta operacional específica, etc. A Forma como se apresenta, se capacita e atua, é decorrente da função do GM. E a Função, é decorrente da Missão do GM. E a Missão é o Tituo V da Constituição Federal: Da Defesa do estado e das Instituições democráticas.
Infelizmente as Guardas Municipais em nosso país ainda são vistas com preconceito e má informação, principalmente pela mídia e por “especialistas” em segurança pública. Na verdade, assim como foi difundido pela elite e órgãos policias mal preparados ou mal intencionados de que Direitos Humanos era coisa de bandido, este fenômeno se repetiu afirmando que Guarda Municipal não tem poder de polícia, e, antes do estatuto do Desarmamento, de que Guarda Municipal não podia trabalhar armado.
E as Guardas municipais têm uma vantagem: não estão contaminadas por muitos vícios que os órgãos mais antigos já possuem... e mais, estão de mente aberta para o novo, para o que há de mais moderno em termos de segurança pública com respeito aos direitos do cidadão.
Hoje está muito claro que segurança pública requer conhecimentos multidisciplinares e não apenas conhecimento administrativo e operacionais policiais! Muitos órgãos policiais, especialistas, agentes da mídia e até mesmo da população em geral, acredita que segurança pública é assunto exclusivamente de polícia. E não é! É, TAMBÉM, de polícia. Polícia age pontualmente. O código penal e o judiciário agem pontualmente. Segurança Pública necessita do conhecimento de múltiplas áreas: sociologia, psicologia, filosofia, economia, física, química, história, geografia, informática, mecatrônica, administração, direito, etc.; E o Guarda Municipal está receptivo a essas novas informações para que possam ser empregadas na sua área de atuação.
Mas, a atuação na área de segurança pública, para produzir os efeitos almejados pela sociedade, necessita ter o cunho da transversalidade, ou seja: a polícia ou a GM agindo solitariamente apenas estarão enxugando o gelo! Ação transversal requer compromisso, atitude e ação das múltiplas secretarias de governos municipais, estaduais e federal, incluindo órgãos privados, para numa ação conjunto visando um objetivo comum, consigam o que foi conseguido no exterior com o programa chamado “tolerância zero”.
Também não há como se falar em prestar serviço de segurança pública para a população sem saber que tipo de segurança e de policiamento a população deseja. A população tem que ser ouvida. O serviço é direcionado para ela. Quantos vereadores, prefeitos, comandantes têm encomendado pesquisas junto á população para saber o que ela deseja de fato e como ela vê a instituição, o que a sociedade espera da instituição. Na maioria das vezes, é prestado um serviço que não é o desejado, tão somente para satisfazer o ego do detentor do poder temporário frente à Corporação.
Da mesma forma, não que se falar em prestar serviço de segurança eficaz sem disponibilizar para as Guardas Municipais tecnologia adequada. Hoje, tudo é feito com auxílio da tecnologia: desde receber salário até como gastá-lo e até se endividar. Hoje, dar partida num carro não é um gesto puramente mecânico. Até fazer pão! Há uma máquina que faz sozinho e apronta o pão na hora que você determinar! Tudo é tecnologia, caso contrário há muito esforço para pouco resultado.
No entanto, há muitas guardas municipais em que a prefeitura não investe um tostão em tecnologia...
Para que a segurança pública municipal possa trilhar um caminho almejado pela população, que nunca pediu para que se criasse Guarda Municipal para cuidar de bens serviços e instalações, mas sim, para que melhorasse a segurança dos cidadãos, de seus filhos em idade escolar, a classe política em nosso país deve se re-empoderar do tema: SEGURANÇA PÚBLICA, pois não é caso exclusivo de polícia nem de judiciário. Trata-se de relevante questão social, portanto político!
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[1] De acordo com o Preâmbulo da Constituição Brasileira/88, proclama-se: “Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte Constituição Federativa do Brasil”.
[2] Papa João XXIII, in Pacem in Terris (Encíclica), 1,58.
[3] DALMO DE ABREU DALLARI. in Elementos de Teoria Geral do Estado, Ed. Saraiva, 1986.
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